《审计观察》|刘尚希:财政改革四十年的逻辑

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社会主义初级阶段以及发展中国家地位,是中国财政改革的本底,抛开这个本底来讨论四十年的财政改革,可能就会有意无意地陷入到发达国家财政的理论话语体系当中,使人们难以看清中国财政改革的自身逻辑。

那么,是什么在推动中国财政改革呢?其深层逻辑是什么?我们发现,从过去到现在,根本上归结为一点,即公共风险的变化。

这与人们日常生活的逻辑是一致的,只有当遇到明显的风险威胁时,人们才会改变自身行为方式。财政改革往往不是在先见之明的制度设计基础上进行的,而是在公共风险暴露与加剧时,不得不做出的选择。而公共风险暴露的威胁性与变化的紧迫性在时空的差异,使得财政改革的重点、层次、顺序在时空上也并不是整齐划一的。

这也与对不同时空条件下公共风险判断及其标准密切相 关,如政治标准、生产力标准的选择不同,就会看到不同的公共风险。与先有制度设计再有改革实施的制度主义 路径不同,我国的财政改革带有行为主义特征,依据现实中的风险类型、风险程度而改革。

改革开放之所以取得巨大成 功,就在于我们找到了一 条适合国情的独特发展道路,而财政 改革之所以在国家改革开放与发展中发挥了基础性和突破性的 作用,就在于比较准确地把握了公共风险的变化,从而适时地牵引和支撑了国家的改革开放与发展。

公共风险是财政改革的原动力。从历史上看,制度变迁无一不是公共风险与危机推动的结果,而制度变迁的突破口常常是在财政。无论是经济改革,还是全面深化改革,都是如此。这从我国历史上的历次变法也不难看出。改革开放以来,我国财政改革实质上都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的,其变化的脉络是从“家贫国穷”的风险到“机会不均”的风险,再到全球公共风险,这也是我国主要公共风险的昨天、今天和明天。

“家贫国穷”的风险逼出了让利放权

在改革开放初期,缺衣少食是最大的公共风险,吃不饱饭、经济低效、发展缓慢。在这种背景下,财政的使命就是贯彻物质利益原则,放权让利,调动一切积极因素搞经济建设,这时期的财政是以经济建设为中心的“建设财政”和“公共财政”,追求效率与增长,努力做大蛋糕。

生存危机是改革开放初期面临的头号公共风险。改革也是一场革命,虽然不像革命年代那样血雨腥风,却会触动思想观念、权力分配与利益格局,改革的阻力是不难想见的。

只有在公共风险的压力之下,才会形成最大共识,进而迸发出改革的巨大动力。上个世纪 70 年代末期,我国面临着十年“文化大革命”带来的严峻局面 :经济凋敝、科技落后、人民贫困。与世界其他国家相比,我国经济不仅同发达国家的差 距进一步扩大,而且还被一些发展中国家和地区远远甩在了后面。邓小平就强调,不改革开放,总有一 天会被开除球籍。可以说,贫困与落后、生存危机与开除“球籍”的危险,是撬动中国改革开放最大的动力。

财政让利放权率先打破高度集中的计划经济体制。1978 年12月, 党的十一届三中全会做出了把党的工作重点转到社会主义现代化建设上来的重大战略决策。鉴于国民经济的重大比例失调问题,中央提出必须在前两年经济恢复工作取得重大进展的基础上,集中三年左右的时间搞好整个国民经济的调整工作,并要求财政先行一步,让利放权,以财政改革促进国民经济调整。

一方面,通过增加对农业、轻工业、能源与交通运输建设的投资,缩短基本建设战线,保持物价稳定,缓解国民经济比例失调问题 ;另一方面,按照分级包干制明确划分中央与地方财政收支范围,对国有企业实行企业基金制度和利润留成,调动地方政府和国有企业的积极性。

这一时期,通过财政改革先行,扩大了地方政府和国有企业财权,形成了初步适用于引进外资的税收制度,实行了基本建设投资领域的“拨改贷”,在行政事业单位试行“预算包干”,在高度集中的计划经济体制下打开了一个缺口,经济活力增强,改革发展的积极性高涨,为经济领域各项改革的推进奠定了初步的基础。

财政分权改革为市场化改革奠基铺路。解决短缺问题的根本途径是解放和发展社会生产力,提升经济运行效率,走向市场化无疑是唯一出路。但这也经历了一个艰难的思想解放和实践探索过程,历经14年才真正确立了“社会主义市场经济”地位和明确了经济体制改革的方向。这也是财政放权走向财政分权的过程。

党的十二届三中全会提出,我国实行有计划的商品经济,改革是为了建立充满生机的社会主义经济体制,增强企业活力是经济体制改革的中心环节。这一时期,各方面改革都是围绕“增强企业活力”展开的,“利改税”则是增强企业活力、确立企业主体地位的关键一步。

利改税,即把国有企业向国家上交的利润改为缴纳税金,税后利润全部留归企业。从 1979 年开始,国家就先后在几百户国有企业中进行了利改税试点,并进行了两步“利改税”改革。1986 年,又在“利改税”的基础上推行了企业承包经营责任制改革,明确企业经济责任,从物质利益上进一步调动了企业和职工的积极性。

从税收的角度来规范国家和企业分配关系,意味着政府放权开始走向主体分权,包括经济分权和行政分权。

1992 年 10 月召开的党的十四大,总结了改革开放以来建设有中国特色社会主义理论的主要内容,明确提出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,强调要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

在新的条件下,财政改革的任务就是要为市场化改革奠基铺路,赋予市场主体平等的自治权,实现“四自”。

一是通过分税制改革,形成了相 对稳定和规范的中央与地方财政 分配关系,为企业摆脱政府附属物地位,转变为自主决策、自负盈亏、自我发展和自我管理的市场主体地位创造了体制条件。

二是按照统一税法、公平税负、简化税制原则,建立了以增值税和营业税为主体的税收制度,开征消费税,对内资企业实行统一的所得税,简并统一个人所得税,改革农业税,开征了土地增值税等等,初步形成了更有利于市场平等竞争要求的税收制度。

三是按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的目标,推进国有企业现代企业制度改革,初步理顺了国家所有权与企业财产权之间的关系,企业产权主体地位开始形成,为市场主体之间民事法律关系的确立奠定了基础。

四是颁布实施《中华人民共和国预算法》,把政府预算初步纳入法制化的轨道。财政分权改革为市场机制的形成和有效运转提供基本支撑。

市场化改革重塑了计划经济体制下风险与收益的分配,让居民、企业和地方政府都成为利益主体和风险主体,资源配置优化,经济效率提高,经济总量做大,人民生活改善。

这从整体上降低了家贫国穷的公共风险。围绕市场化的财政分权改革,为多元主体,尤其是市场主体的形成提供了前提。与市场化改革相适应,财政也从“建设财政”转向“公共财政”,财政向市场分权、向地方分权的改革,推动了政府与市场关系的构建。

“机会不均”的公共风险推动权利和权力的治理

时间进入到 21世纪,“家贫国穷”的公共风险已经基本消除,中国成为世界第二大经济体,成为中上等收入国家,绝大多数家庭摆脱了贫困,国家综合实力、财政实力大大增强。

但新的公共风险又日益凸显出来,权利与权力的关系亟待调整,各类主体之间的权利也迫切需要界定和规范。各类经济社会主体“机会不均”的问题日益突出。

这不仅反映在贫富差距上,也体现在权利不平等上,城乡之间、区域之间、群体之间、所有制之间都存在着种种权利的不平等。这与市场经济的根本要求、社会主义的本质要求都是不吻合的。

这就必须针对权利和权力实行国家治理改革,完善国家治理体系,提升国家治理能力,实现国家治理现代化。

在新的历史条件下,财政也从“公共财政”转向了“现代财政”,将通过治理改革建立现代财政制度。这也意味着财政改革从 “放权”“分权”走向“治权”。这个过程是叠加的、继起的,也是渐进的。

我国改革开放是建立在坚持公有制这个基本原则基础之上的。实践证明,公有制与市场经济是可以兼容的,打破了只有私有制才能搞市场经济的教条束缚。但这并不表明,不同所有制经济主体有高低之分。

经济主体多元化是市场化改革的成果,维护这个成果要靠财政来实现,即打破计划经济体制下长期基于不同所有制而实行不同政策、给予不同待遇的“所有制财政”逻辑。

市场经济要求的是平等竞争、权利平等,财政就要力求“一碗水端平”。一方面,统一税制,不因所有制不同而税制不同 ;另一方面,不断硬化国企预算约束,切断“财政脐带”,支持政策上对国企、民企和外企一视同仁。

同样,劳动者作为市场主体,不论自主创业,还是在不同所有制企业就业,财政上一律平等,同等保护民事权利。

融合“城市财政”和“农村财政”。计划经济体制下的工业化是建立在城乡分治、工农业产品价格剪刀差基础之上的。与此对应的财政也就分为城乡二元财政,城乡居民按照户籍而给予不同的财政待遇。

二元经济结构、二元社会结构和二元财政结构形成一个相互嵌套的体系,在改革开放,尤其是市场化改革过程中,这种二元状态一点一点被打破。自从本世纪初提出“让公共财政的阳光普照农村”“基本公共服务均等化”,二元财政结构开始走向城乡一体化,以财政平等推动城乡平等。

从单纯的“经济财政”扩展到“民生财政”。民生是社会权利维度的基本问题。随着工业化和城镇化的快速推进,以农民工为主体的人口大规模流动使中国从 “静态社会”快速转变为一个 “动态社会”。

财政改革就要从庞大农民工群体的基本权利保障入手来考虑,城乡区域人口大规模流动对公共服务均等化、中央与地方之间的财政责任划分提出了新的挑战。

流动儿童的教育、流动人口的医疗和养老、农民工的基本住房保障以及公共服务的同城待遇等民生问题,都要求财政从地理静态转向人口动态,让“公共服务找人”,而不是让“人去找公共服务”,这样包括流动人口在内所有人的基本权利才能得到保障。

中央转移支付与农民市民化挂钩、实现流动儿童生均经费可携带、与人相关的基本公共服务领域、中央与地方财政共同事权和支出划分改革等,表明财政改革在朝着“治权”方向前进,为国家治理奠定基础。

十八届三中全会以来,我们提出要建立以“法治财政、民生财政、稳固财政、阳光财政、效率财政”为特征的现代财政制度。

法字当头,意味着财政要从政府手中的工具,转变为约束公权的制度笼子。随着改革的深入和社会转型的加速,公共权力如何行使也日益成为一个公共风险问题。在经济社会转型过程中,腐败问题之所以十分突出,基本根源是公共权力没得到有效约束和制衡。


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